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認真學習貫徹執行《中國共產黨問責條例》
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2016年6月28日,中央審議通過了《中國共產黨問責條例》,2016年7月8日正式生效實施。問責工作在很大程度上是全面從嚴治黨能否有效推進,取得預期目標的重要保證。《條例》的頒布和實施,把全面從嚴治黨的新要求、新標

2016年6月28日,中央審議通過了《中國共產黨問責條例》,2016年7月8日正式生效實施。問責工作在很大程度上是全面從嚴治黨能否有效推進,取得預期目標的重要保證。《條例》的頒布和實施,把全面從嚴治黨的新要求、新標準和新規范固定了下來,具有非常重要的標志性意義。
一、《中國共產黨問責條例》頒布實施的重大意義
我們主要從三個角度來認識和把握《條例》的重要作用和意義。
(一)《條例》的頒布實施是深化全面從嚴治黨的重要舉措
黨的十八大以來,關于黨的建設偉大工程的主題,習總書記提出了六個字,就是全面從嚴治黨。2012年11月黨的十八大召開之后,黨的建設翻開新的一頁。為什么說十八大以后的這三年多是黨的建設偉大工程的新時期?就是因為黨的十八大之后,全黨以全面從嚴治黨為主題、主軸、主干,大規模開展從嚴治黨。全面從嚴治黨,顧名思義,就是要完善從嚴治黨的方方面面的制度。黨的十八大之后,特別突出的一個思路和理念就是強化責任制。這三年多來,在強化管黨、治黨的責任制方面,我們黨已經出臺和實施了一系列的新機制、新舉措和新制度,這就構成了全面從嚴治黨的一個重要特色,就是強化責任追究。
在強化管黨治黨方面,十八大之后出臺了“兩個責任”的制度結構,這業是一項新機制、新舉措。
兩個責任”指的是在管黨治黨方面,黨組織、黨委要承擔主體責任,紀委要履行監督責任。這種制度安排彌補和扭轉了過去黨委和紀委在管黨治黨的責任上職責不清、邊界不明的短板和缺陷。
抽象來說,黨委和紀委都有分工和定位,但是多年以來,在責任上一直存在著職責不清、邊界不明的問題。最典型的表現就是,一涉及管黨治黨的責任,一碰到嚴肅黨紀問題,黨委和紀委之間就會出現互相推諉,甚至扯皮的現象。習總書記在系列講話中指出,黨委不能把什么事情,尤其是黨風廉政都推給紀委,黨委書記不能當“甩手掌柜”。這就是針對一些人不能履職盡責而說的。而職責不清、分工不明直接導致的后果就是,一旦出現黨規黨紀被踐踏、被破壞的現象,追責就會受到局限。現在,管黨治黨出現失之于寬、失之于松、失之于軟的問題,具體原因是什么?如果從體制機制上找原因,就是責任不清。責任不清就會導致無法問責,無法追責。
十八大以來管黨治黨的思路,就是要突出責任制的定位,突出對于因為履職盡責不到位,甚至失責失職而引發嚴重后果的責任追究。十八大以來,在管黨治黨的新階段、新形勢下,問責制度的重要性就凸顯出來了,具有不可替代的作用。而且,問責制度還具有倒逼機制、約束機制的特定作用。所以,在管黨治黨不斷深化的大背景下,要進一步健全和完善黨內問責制度,完善措施、完善程序、健全問責規范就成為深化全面從嚴治黨的當務之急。
 (二)《條例》的生效實施對解決寬松軟問題有獨到的作用
首先來看,黨的建設要靠全面從嚴治黨來推進這個重大工程,也就是說,黨的建設工程的主題就是全面從嚴治黨。
那么,全面從嚴治黨鎖定的問題是什么?從現象上看,全面從嚴治黨就是要解決、糾正、防范寬松軟的問題。習近平總書記在2013年的講話中就明確提出,我們在管黨治黨方面存在著一般性的、普遍性的弊端,就是失之于寬、失之于松、失之于軟的問題,簡單地講就是三個字——寬松軟。
寬松軟是怎么造成的?管黨治黨寬松軟是現象,在某種意義上講也是一種后果。那么,既有后果,就有前因。本來黨紀黨規要嚴明嚴肅,結果在實踐中從“寬”了,甚至有時候我們叫“寬的沒邊了”,這實際上就把黨規黨紀的標準和約束給肢解了,這是“寬”。我們本來要在實踐中嚴格按照黨規黨紀執行黨的紀律,但實際上卻常變得松松垮垮,對于文字的規定也落實不了,這是“松”。那么“軟”是什么?大家知道,紀律、法規都要有一定的強度和硬度。什么叫強度和硬度呢?就是要有權威、執行力,要展示力量,這樣在實踐中才能發揮作用。所以,我們在管黨治黨中出現的“軟”,就是指黨的紀律、法規喪失了應有的硬度和強度,而變成松緊帶,想長就長、想短就短,任人選擇性地執行。
寬松軟是如何形成的?可以說,形成寬松軟的原因眾多,其中一個重要的原因就是應該負責、應該發揮黨紀黨規作用的組織沒有發揮作用,領導干部更是失職。也就是說,一些領導干部在碰到問題時,不能堅持原則和紀律標準,失職失責,這樣即使文字規定再嚴再細,一旦有人“放水”,這些規定在實踐中的作用就發揮不出來,規定就等于零。這就是寬松軟。這樣問題的關鍵就找到了,就是組織和人的問題,他們都沒有盡責。那么,如何能讓組織和人盡責呢?就是要確立和完善追責機制,也就是問責制。如果沒有問責制對各級黨委、各級領導干部發揮作用,沒有問責制這樣強硬的手段,黨紀黨規就會變得寬松軟。
《條例》對問責的方方面面和重要事項作了規定,成為我們問責工作的依據,并在現實中發揮了重要作用,解決了一些機構、單位中領導干部在堅持黨的規范規則中“放水”的問題。領導干部如果不能堅持原則、堅持黨規黨紀,從而失職失責,這就是違紀;對失職失責所引發的嚴重后果要進行追責,這就是問責。通過這樣一種倒逼機制,通過這種問責的約束、督促,甚至是一定程度上的震懾,去督促我們黨的各級機構、黨委、紀委以及黨的工作部門領導真正擔起責任,履職盡責,按照黨規黨紀來執行和落實,這就是問責的獨到作用,是問責制對于消除和防范寬松軟等后果的重要作用。
所以我們說第二個方面就是要看到《條例》的生效和實施是在保障全面從嚴治黨解決寬松軟的問題,使寬松軟變成嚴緊硬。硬就是硬度,黨規黨紀沒有硬度不行。而由寬松軟轉為嚴緊硬的重要的轉化機制和保障機制就是問責制。所以《條例》就是建立和完善問責制的,這個作用至關重要。也就是說,有問責制還是沒有問責制對于黨規黨紀的落實,對于消除寬松軟、實現嚴緊硬都是至關重要的,這也是問責制的作用。以上是第二個方面的重要意義和重要作用。
(三)《條例》的生效實施促進了制度治黨和依規治黨的進程
這個作用的核心講的就是管黨治黨是一個制度化不斷增強的過程。首先,管黨治黨本身就是一個制度化的過程,要講規矩、講條例、有章法,嚴格按照黨章黨規來推進落實。同時,通過制度化進程來落實管黨治黨,本身又形成了整個黨的建設偉大工程的基礎和底托。什么叫工程?工程就是有結構、有基礎、有主干。而沒有基礎、主干、預期、規范的,就不能叫工程。從這個意義上說,工程就是系統的,就是一種制度實踐。那么,既然黨的建設就是偉大工程,從這個意義上說,全面從嚴治黨也是一個制度化的實踐活動。
既然我們承認全面從嚴治黨是一個制度化實踐活動,是不是就要提高這個活動本身規范化水平?也就是說,管黨治黨做了什么事,要有依據,依據是什么?就是黨規。管黨治黨要有遵從,遵從是什么?就是黨紀。不能張三一套、李四一套,這樣就是非制度化,黨規黨法不能形成體系,不能按照一個整體體系結構發揮作用,就很可能使得管黨治黨淪為人治的,或者是被一些偶然因素支配的一種活動,而這明顯不是我們黨的建設的狀態。
黨的十八大以后,全面從嚴治黨大規模推進,其中重要的指導思想就是制度治黨、依規治黨。習近平總書記提出的制度治黨、依規治黨,嚴格地說就是所有管黨治黨的活動都要有規范、有章法、有程序,這樣才能保證管黨治黨獲得成果,并使成果得以鞏固,使好的經驗、做法能夠不斷地在制度化進程中加以復制。我們知道制度的意思,制度化就是不論干事的是誰,干事的章法是一定的,就是有規則、有程序。也就是說,在干事的方式方法、規則方面,有超越人的個性化的東西規范、約束整個干事的進程,這就是制度。
制度的意義在于以下幾點。一是制度可以把好的東西按規則固定下來。就像我們剛才講的,在做事過程中,好的做事方法、方式不會因為是否更換做事的人而改變,這就是因為制度規定是固定的。所以說,好的制度化的意義就是能夠不斷復制好的成果、好的作風,這也是制度和人治的不同。人治是一旦換了做事的人,做事的做法也就改變了。而法治和制度化的意義則在于即使換了做事的人,好的做事方法也不會改變。我們有一句很經典的話,就是按規矩來,黨的建設也要講規矩。規矩,是黨在長期革命、建設和改革的過程中形成的行之有效的一些做法,這些做法和紀律就是規矩。所以,組織可以換人,但是按制度辦的規矩不能變。
二是制度化的意義就是建立合作者之間的預期。現代的大規模的團隊活動,不一定都是在相互認識、相互了解的熟人之間進行,大多是生人之間的合作,生人之間怎么實現合作?就是要建立預期。預期從哪兒來?人也是會變的,這個崗位今天是張三,明天是李四,但制度可以帶來預期,各種各樣的操作都是按照流程做的,我知道跟我合作的這些人也會這么做,這不就是提高了相互合作的預期嗎?黨的建設就是制度化的進程,我們按照紀律,按照規矩,精誠合作,共同團結,提高正能量,整合匯聚更大的管黨治黨工程。既然是工程,既然要強化合作,那就有制度化的問題。制度化從哪兒來?從黨規黨紀來,首先是黨章,其次是黨規。
黨的十八大以來,全面從嚴管黨治黨,從嚴得有依據、有規范來指導、約束。所以,從2013年開始,按照習總書記的指示,我們高度重視黨規黨紀的修訂和完善,按照十八以來全面從嚴治黨的新要求、新理念,不斷完善填補制度空白。
在問責制上,《條例》不就是對問責制度空白的填補嗎?過去,我們的問責散見于一些規定。嚴格地說,完整的黨內問責的一般法意義上的法規一直沒有。從這個意義上說,黨中央通過的生效實施的《條例》就是制度創新,是增強管黨治黨的能力的一個重要手段。按照《條例》規定,問責程序,誰來問責,問誰的責,在什么情況下啟動發生問責……一條一條都有清楚的規定,為復雜的問責工作提供制度化的依據,提供制度化的模板。
講到這兒我們必須說,在十八大之前,黨內法規中有一些有問責的、追責的、責任制的規定。比如,2009年6月30日中央發布《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》,再有2010年11月份中央通過的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》,等等,都是廣義上的關于責任制的黨內法規。但是我們剛才也提到,這些法規存在很多問題,尤其是黨的十八大之后,不能夠滿足和適應全面從嚴治黨、大力加強問責制的要求。
為什么不能滿足?第一,相對分散。問責法規分散,不集中。一分散就帶來一個致命的弱點,法規之間有一些不必要的差異、表述,給執行也帶來一定困擾。第二,主題不集中。我們原來有問責、追責的規定,但主題都沒有放在管黨治黨上,重點不突出。管黨治黨是黨的建設的工程核心,所以問責制應該緊緊鎖定管黨治黨的核心。第三,我們過去涉及的追責、問責的規定有一個共性的弱點——紀法不分。黨的建設主題為什么不突出?就是因為紀法不分。好多黨紀的內容就是照搬了法律,而且還沖淡了主題。管黨治黨的好多問題,嚴格地說,不是國家法律。比如說,黨的十八大以來習總書記提到的黨委承擔主體責任,紀委在管黨治黨上承擔監督責任,“兩個責任”的制度體制機制,這是法律問題嗎?不是。這是黨的問題,必須在黨紀里面加以突出,加以保障,相關制度加以延伸,然后成為一個完整的整體,法律是解決不了這個問題的。黨委的責任制是要靠黨章和黨紀來解決了,而不是靠法律。可是,我們過去紀法不分。法律講的是國家行政機關、司法機關,依照法律職能工作,不履行職能工作要承擔什么責任,這不是管黨治黨的問題,這是把執政治國的問題放到黨紀里面來解決。紀法不分,疙疙瘩瘩,關系極為不順。黨紀黨規本來應該突出的問題被淹沒了,而黨規解決不了的屬于法治的問題又放到黨規里,這就是紀法不分的弊端。所以,黨的十八之后,習總書記提得非常清楚,第一就是紀法分開,要由過去的紀在法中變為紀法分割,黨紀就是管黨建的事,這個主題、主業不能丟。然后,習總書記講的是紀在法前、紀嚴于法,這都是正確地處理黨紀和國法關系。我們在問責制上也是這個問題。首先紀法分開,這必然要求制定獨立的完整的黨內的《條例》,作為所有問責工作的一個基準,我們過去沒有,所以要趕緊制定。另外,紀在法前、紀嚴于法,這是肯定的,也就是說不能照搬法律內容。所以,我們看這一次《條例》突出的主題,就是從嚴治黨、管黨治黨的責任制,而這正是我們剛剛講的黨的主業,是管黨治黨的準確定位。這體現了紀在法前,管黨治黨要靠黨章黨紀,要在法律前面,它的要求、標準自然比法律高。
所以,《條例》這一項重要法規生效實施,極大地提高了我們管黨治黨,尤其是問責工作的制度化、規范化、程序化的水平。這個意義是至關重要的。
以上,從三個方面來入手和把握《條例》的重大意義作用。
二、《中國共產黨問責條例》的主要內容
我們對《條例》的主干結構、重點內容作一些梳理和分析。
《條例》的篇幅不長,一共13條,1941個字,但內容極其精煉,結構科學合理。
《條例》整體結構非常清晰,從一開始問責依據、目的,到后面問責決定的作出、執行、效力,邏輯關系非常清晰。按照基本結構,我們大致上可以概括為七大方面的重點內容。下面按順序來分別談一談。
(一)問責的目的和依據
《條例》規范的是問責工作,問責的目的是什么?意義是什么?言簡意賅,非常清晰。全面從嚴治黨,這就是目的。我們前面也提到問責工作就是為從嚴治黨服務的,問責是從嚴治黨的手段,目的就是為了全面從嚴治黨。同時這又是一個規定和規范,是來規范人的動作的。從嚴問責工作一招一式、先后順序、辦事步驟怎么安排,這就叫規范。規范后就能加強作用。所以整個《條例》的目的就是為了規范和強化。
作為黨規就要有依據。《條例》的依據就是《中國共產黨章程》。因為《中國共產黨章程》是中國共產黨整個組織的根本大法。《條例》作為黨內一項重要法規,它的立法依據、法源就來自于黨章。這是第一個重點問題,言簡意賅,文字不多,但目標鎖定非常突出,就是“全面從嚴治黨,規范和強化黨的問責工作,根據《中國共產黨章程》,制定本條例。”
(二)問責工作的指導思想和堅持的原則
《條例》的第二項重點內容是指導思想和必須在問責工作中堅持的原則。簡單的講,就是指導思想和原則,分別在《條例》的第二條、第三條中加以表述。
首先,《條例》確定的黨的問責工作的指導思想,就是黨的問責工作以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神,圍繞協調推進“四個全面”戰略布局,堅持黨的領導,加強黨的建設,全面從嚴治黨,做到有權必有責、有責要擔當、失責必追究,落實黨組織管黨治黨政治責任,督促黨的領導干部踐行忠誠干凈擔當。
這里面的重點和亮點是什么?習近平總書記提到的黨的問責工作的重要性和不可替代性。他特別強調,全面從嚴治黨,要做到有權必有責、有責要擔當、失責必追究。簡單來說,有權就要擔責,失責就要問責,問責就一定要從嚴。只有這樣,權力才能為黨的宗旨服務,才能為黨的領導干部所用,但如果把權力看作榮譽、資本,那就大錯特錯。權力就是責任,就是肩負的重任,必須完成的任務,就應該履職盡責,這是掌握權力的人的本職本分,但假若履職盡責不到位,手中有權卻沒有成為履行自己法定職責的工具,而是干了別的事情,失職失責,甚至造成更為嚴重的后果,那就必定要問責追究。這是黨的問責工作指導思想中的一個重點,邏輯關系非常清晰。
在“問責”一詞中,“問”指的是追、追究,問責、問罪就是追究責任、追究罪責。“責”指的是什么?有兩方面含義:一方面,在職責、職務上應該做的事情,也就是責任。比如,按照黨規黨法國法要求,在崗位職務上應該做的事情,我都模范地做到了,這叫履行了責任。另一方面,在崗位職務上沒有做到應該做的事情,也就是履職不到位,造成嚴重后果,使黨和國家、人民利益受損。而當事人就要承擔相應的責任,就要承擔對他不利的后果,輕則受到紀律處分、組織審查,重則接受法庭審判。這就是失責必追究,也就是對失責之人必須追究他的責任,讓他承擔不利后果,這樣才有章法、才是制度。這是問責是約束、問責是督促、問責是倒逼的意義之所在,也是習近平總書記強調的有權必有責、有責要擔當、失責必追究的含義和意義之所在。
黨的問責工作應當堅持的原則有哪些?《條例》第三條規定了四項原則,也就是黨的問責工作必須堅持四項原則。這四項原則從四個方面揭示了黨的問責工作的規律和特點。原則是對某一個方面工作規律和經驗的總結,并由總結轉化成為一種規則,也就是人們的行為必須遵守的要素。人們按照原則辦事,根本上就是按照客觀規律辦事,這是原則的意義。
四項原則從四個方面闡述了黨的問責工作應該遵循哪些規律,把握哪些特點。第一項原則,依規依紀、實事求是。黨的問責工作必須依據事實,按照黨規黨紀規定啟動。簡單來講,在對失職失責之事問責之前,首先,要把事情弄清楚,取得確鑿證據。這就是實事求是,必須要有事實。其次,要依據黨規黨紀這把尺子來判定事實如何定性,這就是依規依紀。所以,第一項原則實際上強調的是我們根據什么、依據什么來實施問責。
第二項原則,失責必問、問責必嚴。失責必問,也就是習近平總書記提到的失責必追究。問責必嚴,問責是指要根據黨章黨規黨紀來追究,而在這一過程中,必須堅持嚴格、嚴明、嚴肅、嚴謹的定位和立場。所以,第二項原則實際上強調的是我們要以什么態度來定位問責工作。
第三項原則,懲前毖后、治病救人。問責不是目的,而是手段。《條例》是為什么服務的?大的方面是管黨治黨,具體來講是治病救人。我們知道,問責,包括紀律處分都是手段。那么,要通過這些手段起什么作用呢?干了不該干的事,或者履責、盡責不到位引發嚴重后果,就得承擔責任。這是懲前。毖后就是要對當事人和其他人有教育、警醒作用,吸取教訓,以后不能再犯。這就是懲前毖后,打擊和懲罰的最終目的是治病救人。從某種意義上說,犯了錯誤的、被追究的人就是病人,那么,組織、群眾、領導就要給他治病,使他恢復健康。這就清晰地回答了問責是手段還是目的的問題,不能把懲罰、追究責任甚至處理什么人當作這項工作的最終目的。
第四項原則,分級負責、層層落實責任。問責工作如何組織、如何協調、如何發揮整個體系和結構的作用?《條例》提出,要分級負責,層層落實責任。首先,問責工作不是一層一級的,必須分級負責。上級不要把責任推給下級,下級也不要往上推,每個組織都有自己的責任,推也推不出去。同時,還要層層落實。每個層級都有一份責任,都要有擔當,要落實。問責工作是一個體系,中間哪個層級斷裂了,不落實、不執行,就會使問責工作千瘡百孔。所以,任何責任和紀律處分都要有組織體系作依托,通過分級負責,層層落實責任來保障。
(三)問責的主體和對象
主要體現在《條例》的第四條。問責就是追究責任,就涉及誰問、問誰、問什么、怎么問這些重要因素,這是一個完整的體系構建。那么,問責的主體、對象就涉及誰問、問誰兩個要素。
《條例》第四條規定,黨的問責工作是由黨組織按照職責權限,追究在黨的建設和黨的事業中失職失責黨組織和黨的領導干部的主體責任、監督責任和領導責任。
這就清晰了問責主體,由黨組織按照職責權限來問責。我們知道,干部有管理權限,職責職能也分級、分業、分部門。因此,從中共中央開始,黨組織按照職責權限來問責。廣義上,這句話也講到了問什么和為什么問的問題。黨的十八大之后,黨規黨紀的完善和制定,核心是管黨治黨。也就是說,《條例》并不追究在施政過程中的問題,而是追究管黨治黨過程中失職失責的黨組織和黨的領導干部。其中,黨委(黨組)及主要領導部門負主體責任,紀委(紀檢組)負監督責任,分管領導負領導責任。
那么,問責的對象是誰?《條例》也作了清晰的規定,主要是兩大類:一是各級黨委(黨組)、黨的工作部門及其領導成員。這里主要是講黨的主體責任,尤其是黨委(黨組)的主體責任。除了黨委(黨組)之外,還有黨的工作部門及其領導成員。二是各級紀委(紀檢組)及其領導成員,承擔監督責任,重點是主要負責人。
我為什么一再說《條例》是制度創新?因為這個創新體現在方方面面的制度規則、標準和要求上。從《條例》確定的問責對象來講,問責對象的重點是主要領導人、主要負責人。履行管黨治黨的責任不到位引發嚴重后果,主要負責人第一個擔責,失責必追究。這一點在《條例》里講得非常清楚,不容置疑。
(四)問責的責任劃分
責任劃分是《條例》第五條講的。為什么要專門有一條講責任劃分?這就涉及如何問責的問題。問責的前提是責任明晰。責任不清,追究誰?必須分清楚哪個單位、哪級組織、哪個人是什么責任,這是問責工作的一個基本前提。
所以,“問責應當分清責任。黨組織領導班子在職責范圍內負有全面領導責任,領導班子主要負責人和直接主管的班子成員承擔主要責任,參與決策和工作的班子其他成員承擔重要領導責任。
這三句話實際上確定了責任的三類劃分。也就是說,按照《條例》規定,責任劃分的第一類是全面領導責任,這主要是指黨組織領導班子在職責范圍內的責任劃分。所以,既然是全面領導責任履職不到位,甚至引發嚴重后果,那是不是追究承擔最重的追責責任呢?當然是。
第二類,領導班子主要負責人和直接主管的班子成員承擔主要領導責任。主要領導責任由誰承擔?由領導班子的主要負責人和直接主管的班子成員。黨委(黨組)主要負責人就是書記。另外,這一項工作,就是最后出了事,也有分管領導,這個分管班子的領導成員也要承擔責任。所以追究下來,除了前面所說的全面責任之外,其次要追究主要負責人和直接分管的班子成員的責任,誰也跑不了,這就是責任劃分的意義。
第三類,參與決策和工作的班子其他成員承擔重要領導責任。這就是說,盡管你不是直接分管,但是你參與了決策和工作,你也提出了意見,貢獻了力量,在決策、工作中也有合作,一旦最后出事了,要問責,主要領導負責同志和分管同志要受到追究,你也要承擔責任。承擔什么責任?叫做重要領導責任。
責任分清以后,就為問責工作打下了良好基礎,也明確了問責方向。所以說,分清責任至關重要。
(五)問責情形
《條例》規定了六個方面的問責情形,就是六項事由。出現這六種情況就會啟動對某些領導機關、領導干部的問責,這叫問責情形。問責情形可以簡單概括為六大方面。
第一,黨的領導弱化。黨的政治領導功能和地位在這個部門沒有發揮出來,甚至還引發嚴重后果,當事人是有責任的,黨委是有責任的。本來黨應該發揮堅強有力的領導作用,結果沒有發揮出來,甚至由于一些錯誤的決策而引發了相反的后果,這不應該有人承擔責任嗎?引發這種不良后果屬于什么?黨的弱化。由于黨沒有發揮堅強的正確的領導作用而引發的追責。
第二,黨的建設缺失。這更是典型的管黨治黨不嚴。為什么?黨的建設分為思想建設、組織建設、作風建設等幾大方面,結果主要負責的黨組織對這些工作不抓、不熱情、不積極,無精打采,結果引發黨組織建設“滑坡”,甚至出現一些嚴重后果,就得有人被追責,這是黨建自身出的問題。
第三,全面從嚴治黨不力。黨的十八大以來,黨的建設掀開了新的一頁,這個“新”在黨的建設方面以從嚴治黨為軸心,出臺了一系列新理念、新舉措、新措施。各級黨委理應落實、執行中央的安排,結果由于落實不力、從嚴治黨不力,引發嚴重后果。
第四,維護黨的紀律不力。從嚴治黨的一個重要抓手就是要發揮黨的紀律在管黨治黨中的作用。從嚴治黨弊端的出現就是出現了“寬松軟”,“寬松軟”是怎么出現的?就是因為黨的紀律由“高壓線”變成了“稻草人”,變成了“面團”,激勵不管作用了。所以,在問責情形中肯定有紀律。由于維護紀律不力,導致紀律滑坡、紀律被破壞,紀律喪失了嚴肅的權威性,那不就是“寬松軟”嗎?無邊無沿,最后都成“猴皮筋”了,誰也約束不了,那不就形同虛設嗎?所以就得有人擔責。
第五,推進黨風廉政建設方面的工作不堅決、不扎實。尤其嚴重的是,這個地方、這個部門發生了嚴重的腐敗案件,如此一來,不應該有人承擔責任嗎?
第六,其他應當問責的失職失責情形。
六個方面的問責情形都是根據管黨治黨的幾大事項,而這六個方面每個方面都有各自的重心。
第一個方面是黨的領導弱化。具體表現為,比如在處理本地區、本單位發生的重大問題中領導不力,出現重大失誤,給黨和人民的利益造成損失,這就是領導不力、領導弱化。第二個方面是黨的建設缺失。在組織建設、思想建設、作風建設方面滑坡,沒人管了,放任了,導致什么呢?比如中央八項規定精神不落實,這就是作風建設。干部選拔任用工作突出,但黨內群眾反應問題強烈,損害黨的形象,這能說黨的建設過關嗎?不達標、不合適,損害黨的形象,削弱了黨的執政地位,這就要有人承擔責任、被追究責任。第三個方面是從嚴治黨。從嚴治黨緊扣現實。比如,主體責任監督落實不到位,管黨治黨“寬松軟”。“寬松軟”從哪兒來?就是責任不到位,沒有人管,都放開、放水,結果該發現的問題沒有發現,發現問題不報告,也不管,也不查處,也不整改,這等于做“甩手掌柜”。這能叫從嚴治黨嗎?這叫“寬松軟”。第四個方面是維護黨的紀律。主要集中在黨的紀律是否嚴格落實,黨的紀律應該是嚴明嚴肅的。按照《中國共產黨紀律處分條例》,黨的紀律一共分為六大方面。所以維護黨的紀律主要就查政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律和生活紀律方面是否存在履職不到位、失職失責的情況。比如,“有令不行、有禁不止”,黨內一些地方搞拉幫結派,甚至造成嚴重后果。這不應該有人承擔責任嗎?第五個方面,推進黨風廉政方面的工作建設不堅決、不扎實。主要表現為在自身管轄的范圍內,歪風邪氣壓不下去,而且還出現泛濫蔓延的情況。要追究責任的話,第一個責任就是領導責任。歪風邪氣,甚至由此引發的腐敗蔓延、腐敗之風泛濫怎么壓下去?這就得追責。第六個方面是《條例》規定的六個方面會產生引發問責的情形和事由。這六個方面都集中在一個什么問題上?一個共性——管黨治黨。黨內問責的一個主題就是管黨治黨。
(六)問責方式
《條例》的第六個重點問題是問責方式。前面講,問責是有對象的,是有事由的,是有情形的,發生了什么樣的事被問責了?確定以后,該有人承擔責任了,該有人為此承擔不利后果了,那么要采取什么措施?什么形式?這就是問責方式。《條例》規定了兩大類問責方式。為什么規定兩大類?這就又回到前面講的問責對象的問題。
問責對象從構成主體上有兩類:一類是組織,一類是個人,也就是領導干部。所以,對組織的問責手段和對人的問責手段是有區別的。
對黨組織的問責方式主要有三種。
第一種,檢查。對履行職責不力、情節較輕的,應當責令其作出書面檢查并切實整改。第二種,通報。對履行職責不力、情節較重的,應當責令整改,并在一定范圍內通報。我們知道,通報會對某些人的聲譽形成負面影響,在某種意義上就是追究責任。通報就是直接批評。第三種,改組。對失職失責,嚴重違反黨的紀律、本身又不能糾正的,應當予以改組。這是對黨組織的三種追責措施。
對領導干部的追責措施是四種。一是通報。一般來說是履職不力,應當嚴肅批評,依規整改,并在一定范圍內通報。二是誡勉。對什么人呢?就是失職失責,情節不是特別嚴重的較輕的,對這樣的干部通過談話或者是書面方式進行誡勉談話,或者是誡勉書面通知。三是組織調整。這相對來講,對失職失責情節較重的、承擔比較重的責任的不適宜,根據情況采取停職檢查、調整職務、責令辭職降職免職等措施。這就是組織措施了,這就相對來講比較重,降職降級、免職。四是紀律處分。紀律處分是對失職失責應當給予紀律處分的,要根據《中國共產黨紀律處分條例》,紀律處分到底是警告,還是嚴重警告,還是留黨察看等等,這就按照《中國共產黨紀律處分條例》來辦了。
所以我們看對組織和領導干部個人,一個是三種,一個是四種,一共是七種。這七種追責方式和追責措施,可以單獨使用,也可以合并使用。比如說對有的人既要給予紀律處分,也可以通報、誡勉,都可以。有的組織可能要改組,但是個人呢?也要追責,這就叫合并式。這是《條例》的第六個重點問題
(七)問責的決定和執行
這一點也非常重要,這是我們前面談的整個問責第四個方面要素是“如何問責”。“如何問責”就是措施。第七個重點講的是什么?問責的決定、執行,包括空間效力、時間效力,這怎么確定?這很重要。這是能夠真正把問責工作落實下來、發生效力的真正保證,沒有這些要素的保證,你光說處理張三李四,最后都沒有約束,什么時候處理?多長時間執行完呢?沒有這些要求,那不等于還是議而不決、決而不行?所以第八、九、十條就是關于問責的決定和執行的。
首先,問責的決定,這是第八條。問責決定應當由黨中央或者有管理權限的黨組織作出。黨中央和有管理權限的,就是我們前面談的,按照干部和職能權限,也就是我們黨內是有管人和管事的權限劃分分工的。既然是管人管事有權限劃分的,那問責呢?就是要根據管人管事的權限劃分來確定問責的主體。比如說既管人又管事,當然是由這一級組織來做了。其中對黨的領導干部、紀委紀檢組,黨的工作部門有權采取通報、誡勉方式進行問責。提出組織調整或者是組織處理的建議,而采取紀律處分的問責,要按照黨章和有關黨內法規規定的權限和程序執行。就按照黨章和黨內法規,比如重要的黨內法規就是紀律處分條例,按照權限,這里權限又是講到了管人和管事,這幾個方面的權限劃分分工來執行,這是關于決定。
問責決定之后就要執行。所以《條例》第九條就談問責作出決定后,應當及時被問責黨組織或者黨的領導干部,及其所在黨組織宣布并督促執行。及時,就是不能議而不決,但也不能決而不行。怎么行?也就是作出決定之后,應當及時,不一定是立即,但是在最快時間,你得向問責的黨組織或者是領導干部,及其所在的黨組織宣布并督促執行,得公開宣布。既然定了,就趕緊把這個信息公布。而有關問責情況,就問責相關情況應當向組織部門通報,組織部門應當將問責決定材料歸入被問責領導干部個人檔案,要歸檔。這寫得很具體。問責的情況,這個決定對誰,因為什么事,這個文件放入當事人檔案,并報上一級部門備案,涉及組織調整或者是組織處理的,應當在一個月內辦理完畢相應手續,這時間也提出來,就涉及組織調整、組織處理的,多長時間辦完?1個月。這個規定很重要。這就是任何規定,如果沒有期限,我可以極端地講,等于沒有規定。為什么?我沒說不執行,我隨時可以執行,當然也可以不執行,這就是沒有期限規定的。所以《條例》講了一個1個月內,如果在1個月內,組織調整干部還在原單位呆著,可以視為正在過程中。如果過了1個月,應該調整的干部還在原崗位上呆著,應該組織處理的干部沒有處理,對不起違規了,這個地方又會引發有權力做這個事的干部和組織,你要承擔什么責任?為什么?1個月內,你過了1個月不做,這個手續沒有辦理完畢,就是屬于違反《條例》規定。
所以我們看時間的期限和限定,就良好地保障了問責的措施決定的執行,這就是執行,這有可能落實。受到問責的黨的領導干部,應當向問責決定機關作出書面檢討。也就是說在第九條里寫得非常清楚,要做檢討,并在民主生活會或者是其他黨的會議上作出深刻檢查,要建立健全問責典型問題通報曝光制度,采取組織調整或者是組織處理,紀律處分方式問責的,一般應當向社會公開。所以第九條最后這幾句規定了問責也需要監督,曝光,作了決定,決定要執行的,該不該曝光呢?也就是該不該向社會公開呢?這里講的非常清楚,要健全典型問責問題的通報曝光制度,要向社會公開。因為我們這里談的問責,是黨內監督的一部分,這樣就和社會監督,人民群眾監督和社會監督,黨員監督有機結合,這無形當中就加大增強了監督力量,有利于問責工作的順利進行,這就是這一條的意義。
《條例》第十條規定是問責多長時間有效,講得非常清楚,實行終身問責,對失職失責性質惡劣、后果嚴重的,不論其責任人是否調離轉崗、提拔或者退休,都應當嚴肅問責。這句話非常到位。因為我們知道,真正啟動問責的時候,那個當事人、責任人不一定在原單位或者是原崗位了,沒準兒提拔了,調崗了,甚至退休了。但是按照這一條終身問責,也就是不管你去了哪兒,哪怕退休回家了,那也得嚴肅追責,這就把終身問責制度落實下來。而不會就人說我已經退休了,我調走了,我對以前的事我也不承擔責任,你們找別人去吧。能發生這個嗎?不能發生。找的就是你的當事人,你調走了,退休了,都要問責。這樣就把一個嚴肅的、嚴謹的、嚴明的黨內監督和紀律工作真正落實下來,因為問責就是監督紀律真正要落實下來。
我們要談《條例》的重點內容,就是我們剛才梳理的七大方面。那么中央為了有效貫徹和執行《條例》,發出通知要求各級黨組織和黨的領導干部要抓好《條例》的學習、宣傳、貫徹、落實,把管黨治黨的責任擔當起來,要密切聯系實際,把自己擺進去,以身作則、以上率下,敢于較真碰硬、層層傳導壓力,讓失責必問、問責必嚴成為常態。要言出紀隨,抓住典型問題,勇于鐵面問責,發揮震懾警示效應,喚醒責任意識,激發擔當精神。而且各級黨委、黨組、紀委紀檢組也要時時對《條例》施行情況進行專項檢查,確保《條例》各項落到實處。謝謝大家!
 
 
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